Por Hugo Albuquerque, consultor e assessor jurídico da Parallaxis Economics & Data Science. Mestrando em Direito pela PUC-SP.
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(Ilustração de Mikel Casal / Público)

O Banco Central é o coração do sistema financeiro nacional. À exemplo do músculo mais importante do corpo humano, ele é responsável por bombear os fluxos monetários na pressão correta, do modo correto. Não à toa, O BC é protagonista do noticiário político e econômico diário – sobretudo agora que a candidata à presidência da república Marina Silva (PSB) propôs lhe conceder “independência” ou “autonomia formal”. O que isso mudaria nas nossas vidas? O que isso significa? Como isso seria possível?

Em um primeiro momento, é preciso fazer uma constatação aparentemente surpreendente: o Banco Central é autônomo – e, mais até do que isso, já nasceu autônomo. Ele é, desde sempre, uma autarquia, portanto, faz parte da chamada administração pública indireta. Logo, está fora da própria hierarquia administrativa – estando, contudo, sob controle da administração pública.

Mas por que alguém proporia a autonomia de algo que já é autônomo? Em um primeiro momento, porque desconhece o que é autonomia na lei vigente; depois, porque o grau de autonomia existente não interessa, sendo preciso mais – mas não importando como. No entanto, é preciso frisar que estamos a falar em autonomia [legal] em relação ao governo, não aos agentes do mercado financeiro, os quais obviamente teriam mais influência – ao menos política – nessa nova configuração.

A favor da mudança pesaria que um Banco Central desvinculado do governo fosse cumpridor de medidas apenas “técnicas” e não “políticas”; contra, que ele, ao se tornar independente dessa forma, estaria sujeito à pressão política dos próprios agentes econômicos que deveria regular.

Mesmo que as afirmações favoráveis à “autonomia formal” sejam ainda obscuras, é possível dizer que talvez a intenção aponte para o modelo das “agências”, as quais são uma espécie de autarquia especial cuja criação no direito brasileiro se deu no bojo da reforma do Estado dos anos 1990 – de forma precipitada e controversa, buscando incorporar ao direito brasileiro noções e conceitos próprios do direito anglo-americano, a despeito de suas peculiaridades.

As agências se diferenciam das autarquias comuns em grau de autonomia. Com mandatos que atravessam governos e com a estabilidade de seus dirigentes, elas estariam menos suscetíveis às mudanças da política. Uma autonomia hipotética do Banco Central demandaria algum tipo de reforma legal mais obscura ainda, a qual resultaria em um poder absolutamente paralelo, cuja natureza seria inconstitucional por completo.

Até hoje, no entanto, as agências vagam num marco legal pouco determinado e sua existência, fundada numa suposta necessidade prática oposta à sistemática jurídica da autonomia, não se prestou ao seu fim: a regulação administrativa dos setores econômicos funciona mal, uma vez que o peso da burocracia da estatal foi substituído pela influência indireta dos agentes econômicos de maior peso relativo. Para o cidadão consumidor, resta pouca dúvida que setores como telecomunicações ou remédios sejam regulados de forma duvidosa e economicamente danosa.

É salutar, ainda, que o próprio governo FHC, promotor da reforma do Estado e das agências reguladoras, também não se empenhou na autonomia formal do Banco Central. O que se viu dali em diante foi a concessão de uma autonomia factual e política, muito embora só no governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010), o presidente do Banco Central tenha tido de fato mais estabilidade no cargo.

Curioso notar que os primeiros bancos centrais do mundo, respectivamente o da Suécia (1668) e o da Inglaterra (1694), surgiram como formas de lidar com o capitalismo nascente e, portanto, o aumento da complexidade do sistema financeiro. Mas eram operados banqueiros privados que recebiam privilégios reais. Na França, o Banque Général (1716) foi sucedido pelo Banco da França (1800), criado por Napoleão Bonaparte e foi, possivelmente, o primeiro banco central moderno – impessoal e burocratizado de forma profissional.

Se praticamente todos os países europeus, e mais tarde as nações soberanas, precisaram constituir bancos centrais por razões óbvias, é também interessante notar que estes caminharam para a nacionalização e estatização durante o século 20º.  No caso francês, esse processo ocorreu por uma série de reformas nos anos 30, no caso britânico, no imediato pós-guerra. Os bancos centrais passaram a ser articulados ao sistema econômico nacional, o que obrigava sua política estar articulada com a política econômica geral.

No Brasil, o Banco do Brasil fazia às vezes de um Banco Central, mas também funcionava como banco comercial e de investimento desde sua criação, no começo do século 19º. Foi só no regime militar, que foi criado um Banco Central propriamente dito, por força da Lei 4595/1964.

A mudança no seu grau de autonomia entra no contexto da virada neoliberal dos anos 1970: entrávamos, pois, na era da “desregulamentação” e da liberdade de mercado, o que praticamente equivalia à regulamentação da economia por seus próprios agentes econômicos e, também, pelo domínio do mercado pelo oligopólio. Isso não demorou a chegar ao próprio sistema financeiro e monetário, o que obrigou a uma nova mudança na forma de se entender e fazer funcionar os bancos centrais, o que ocorreu ao longo dos anos 1990.

Durante os anos 1990, todos os bancos centrais foram tornados “independentes” e passaram a girar em torno de um Banco Central Europeu (BCE) – que funciona, desde o seu nascedouro, de maneira apartada da estrutura política da União Européia.

No Reino Unido, que não faz parte do sistema do Euro, a autonomia do Banco da Inglaterra, o equivalente local ao nosso Banco Central, só ocorreu em 1997 pelas mãos do primeiro-ministro trabalhista Tony Blair. Nem mesmo o governo privatista de orientação ultra-liberal de Margareth Thatcher – e de seu sucessor, John Major – tiveram coragem de fazê-lo. Blair, defensor da chamada “terceira via”, queria se provar mais realista do que o rei em matéria de política monetária e impressionar os mercados. E conseguiu. Mas como é notório o Reino Unido, hoje, também não vai exatamente bem.

Portanto, a proposta de dar “independência” ao Banco Central brasileiro não consiste em algo novo. Novamente, as pistas apontam para a coincidência entre a medida e a tendência de desregulamentação pública. Também não é um tipo de experiência bem sucedida. Basta ver os resultados das reformas nos bancos centrais europeus quando da formação do sistema do Euro, o qual está em crise.

Mesmo nos EUA, onde o Federal Reserve, equivalente local do Banco Central, goza de tradicional autonomia, se comenta mais do que nunca que manutenção de taxa de juros demasiadamente baixas ao longo dos anos 1990 facilitou a crise recente. Naquele momento, ressalte-se, interessava aos agentes econômicos financeiros essa política, a despeito de seus custos futuros. A gravidade da crise norte-americana, entretanto, foi contornada pela política de emissão do dólar, o qual ainda é moeda de reserva internacional.

O resultado, em todos os casos, foi uma política monetária absolutamente descoordenada do todo que, na verdade, não mostrou ganhos nem para os próprios agentes econômicos em questão – os quais quebraram e foram resgatados pela massiva recapitalização à custa de recursos públicos. Os resultados, no entanto, foram socialmente ruins e sua própria viabilidade econômica é, por ora, ainda duvidosa.

Em termos práticos, a referida – e ainda obscura – autonomia formal do Banco Central levaria, em algum grau, a uma descoordenação entre a elaboração da política econômica geral – incluso aí a política fiscal – e a política monetária. Temas polêmicos como a regulação e calibragem da taxa de juros acabariam ficando nas mãos do Banco Central independente, o qual estaria sujeito sim a pressões mercadológicas – que no caso brasileiro parecem apontar para a manutenção de uma taxa de juros demasiadamente alta.

O fato é que se a autonomia relativa de entes como o Banco Central é desejável, tanto que existe em Lei. Aumentá-la em um grau que o aparte por completo da Administração Pública é ruim no médio e longo prazo, até mesmo para os setores que, no curto prazo, teriam maior grau de influência sobre a nova sistemática de decisões. No caso brasileiro em específico, no qual os bancos detêm grande parte dos títulos da dívida pública – e, por isso, não precisam se dedicar às atividades de financiamento da produção e fomento ao consumo com tanto afinco – os efeitos disso para um ano chave como 2015 são preocupantes.