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Por Rafael Leão¹, Sócio e Economista da Parallaxis Economics & Data Science

Este post é o terceiro da trilogia sobre sustentabilidade fiscal. Leia os primeiros clicando aqui e aqui.

No post anterior abordei a questão da sustentabilidade fiscal do ponto de vista “matemático”. Basicamente trata-se da interação de três variáveis: i) do saldo primário estrutural; ii) da taxa de juros sobre a dívida; e iii) da taxa de crescimento do PIB, que afetam a dinâmica da relação Dívida-PIB.

Sendo assim, podemos avançar para a sustentabilidade funcional.

Parte III – A perspectiva da Sustentabilidade Fiscal Funcional

A Funcionalidade Fiscal é um pouco mais complexa que as anteriores, a meu ver. Digamos, se um país tem um conjunto de regras e procedimentos para tomada de decisão que ajusta os parâmetros fiscais ao longo do tempo para servir a algum propósito público racional, podemos dizer que sua política fiscal é funcionalmente sustentável.

Contudo, não há um conjunto de regras que seja consistente com a sustentabilidade funcional. Por exemplo, muitos seguidores TMM acreditam que se deve centrar a política fiscal sobre o objetivo do pleno emprego e utilizar as taxas de imposto para moderar a demanda agregada, quando e se a ameaça da inflação surge. Esse esquema é descendente dos escritos de Abba Lerner sobre finanças funcionais na década de 1940.

No outro extremo do debate, economistas mais ortodoxos são a favor de um orçamento equilibrado anualmente, de preferência garantido por uma emenda constitucional, lei, etc. que seja imutável ao longo do tempo. A verdade é que tal política é fortemente pró-cíclica. Isso exigiria uma austeridade durante as recessões e causaria certa limitação no consumo durante os booms. (Voltaremos a essa questão no blog em um post futuro) No entanto, seja pró-cíclico ou não, a regra de equilíbrio orçamental seria “funcional” também, no sentido de fornecer uma regra que é consistente com a sustentabilidade matemática.

No meio termo, são propostas uma variedade de regras de política fiscal. Uma dessas regras consiste na restrição do déficit primário estrutural de cada ano para um nível compatível com a sustentabilidade matemática. Ao contrário da imposição de equilíbrio anual do orçamento, uma política de equilíbrio estrutural permitiria o livre funcionamento dos estabilizadores automáticos, como imposto de renda e benefícios de desemprego. Alternativamente, poderíamos permitir mais espaço para políticas anticíclicas discricionárias, exigindo que o déficit primário estrutural permanecesse como alvo, na média, ao longo dos ciclos econômicos, ao invés de uma meta ano-a-ano. Países como Chile, Suécia, Alemanha e Suíça servem de exemplos de tais regras.

Note que nenhuma dessas regras fiscais diz nada sobre o tamanho do governo ou o conteúdo de seus gastos. Qualquer uma delas poderia ser adaptada para um governo com uma generosa rede de segurança social; um governo com um forte sistema de defesa; ou um pequeno governo limitado a proteger a propriedade e fazer cumprir o Estado de Direito.

No Brasil temos importantes regras de políticas fiscais que permitem uma condução sustentável para a trajetória da política fiscal, tais como o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA. O que é então sustentável do ponto de vista funcional.

Dentre essas leis, destaco a LDO, que no momento da sua publicação (e do Anexo de Metas Fiscais) para o ano, determina a meta de Balanço Primário. Na LDO, o administrador assume um compromisso público, que deve ser buscado, mesmo que para isso tenha de recorrer à limitação de empenho e até ao controle de transferência de recursos para os demais Poderes (artigo 9º). O defeito dessas regras no Brasil, na minha humilde opinião, é o de não levar em conta o Saldo Primário Estrutural e prever uma meta ano-a-ano, ao invés de trabalhar com uma média para os períodos plurianuais, o que por sua vez acaba por enrijecer a politica fiscal.

Sendo assim, a cada ano, o Congresso toma decisões orçamentais de curto prazo que são ora incompatíveis com os seus declarados objetivos de longo prazo, ora com o atual ciclo econômico, na esperança de que algo vai acontecer ou ser feito antes de atingirmos o longo prazo.

Conclusões

À luz de dessa trilogia publicada aqui, onde os seguidores da TMM e os economistas não-TMM podem encontrar um terreno comum? Eu vejo três áreas potenciais para consenso.

Em primeiro lugar, devemos ser capazes de concordar que não há nenhum ponto em discutir sobre a Perspectiva da Solvência versus a Perspectiva Matemática da Sustentabilidade. Ambos são válidos. São declarações complementares sobre diversos aspectos da política fiscal. Além disso, nenhuma dessas perspectivas equivale a mais do que um truísmo formal até adicionarmos o conceito de sustentabilidade funcional.

Em segundo lugar, todos devem ser capazes de concordar que a política fiscal não tem que ser pró-cíclica para ser “saudável”. Qualquer que seja o fundamento teórico percebe-se que a austeridade fiscal durante uma recessão não é uma boa ideia. Isso deve colocar os economistas da TMM e os não-TMM em grande parte do mesmo lado durante a perspectiva que se deslumbra para a economia brasileira no próximo ano.

Em terceiro lugar, deve ser possível chegar a um acordo que, não é só porque o governo pode, na perspectiva da solvência, sempre honrar com seus gastos, que significa que mais gastos ou impostos mais baixos são sempre melhores. Mesmo quando a economia está operando abaixo do potencial, como agora no Brasil, precisamos de procedimentos orçamentais que estabelecem prioridades nacionais sensíveis e eliminam gastos e isenções fiscais/tributarias que só servem para premiar alguns grupos de interesse favorecidos em detrimento do público mais amplo.

Além disso, é preciso reconhecer que a economia irá eventualmente retornar às condições de boom, o que vai requerer possivelmente a contenção da demanda agregada. Portanto, o melhor é construir regras melhores agora, que irão garantir a prudência fiscal no longo prazo e permitir oscilações e uma melhor prática da politica fiscal em cada período do ciclo econômico.

¹ – Mestre em Economia pela Universidade Panthéon Sorbonne/PUC-SP, Bacharel em Economia pela PUC-SP. Atuou como analista econômico em banco de investimento (BNP Paribas), agências classificadora de riscos (Austin Rating) e como Economista na Federação Brasileira de Bancos até 2014. Academicamente tem experiência na área de Economia, com ênfase em Crescimento e Desenvolvimento Econômico, Flutuações e Planejamento Econômico, atuando principalmente nos seguintes temas: Ciclos econômicos, Teoria Monetária Moderna, Macroeconomia e Economia Internacional.